静安区律师事务所讲解：两个“中央”的内涵发展差异

　　最近看到这样一个有趣的疑问：以中共中央为代表，在国家政治实践中起着关键作用的“中央”型政协未能在宪法第三章中嵌入“中央”的规范内涵，有什么不对？静安区律师事务所进行了以下回答。

　　需要指出的是，宪法第三条第四款作为调整中央与地方关系的核心规范，实际上包含了两种“中央政府”的表述，其内涵也略有不同。 “中央”一词，“中央和地方国家机关的职权划分”，实际上是语法省略。 全文应改为“中央和地方国家机构之间的权力划分”。 因此，这里的“中心”完全属于“国家机构”的范畴。 也就是说，任何不属于“国家机关”的“中央”，都被第一个“中央”的含义所排除，政党和政协组织很难被纳入“中央”的范畴。 第二种“中央”语言是“中央统一领导”，更强调抽象层面的权力划分，甚至是整个国家事务的中央和地方事实支配地位。 从这个意义上讲，第二个“中心”不是分权的对象（接受者），而是分权的主体（实施者）。 而第一个“中心”之间形成了“分－分”之间的主要逻辑关系。 正如一些学者所指出的，“中央”是指国家权力、政党和团体在全国的最高领导。 与“地方”不同，“中央”不是一级行政区域，而是一级（最高级别）领导部门，管理全国。 至于主导的地位，除了体现在中央和地方的最终决策权（即主动分层）上，具体职能和权力属于中央和地方当局，它甚至包括在作出否定判断（否定判断级别）后，判断是否需要划分职责和拒绝履行职责的选择灵活性。 因此，第二个“中央”实际上不受“国家机构”的制约，具有更广泛的规范内涵：一方面，第二个“中央”包括国家机构层面的第一个“中央”。 宪法第八十九条第四款规定由国务院决定中央行政机关和省级行政机关的具体职权划分的，显然属于中央两类； 另一方面，第二个“中央政府”的核心价值观更多地体现在国家机关或“中央政府”之外，而这些“中央政府”不需要参与中央和地方政府的职权划分。 前者是中国事实上的核心领导层，如中共中央和中国人民政治协商会议全国委员会，这在历史上为国家建设的关键“宪政时刻”提供了制度支持。 后者，例如司法系统中的最高人民法院和最高人民检察院，在某些特定情况下，不需要宪法第三章第七节规定的中央和地方分权。

　　当然，在大多数情况下，两个“中央当局”的内涵是相对一致的，所以“中央当局”既具有权力分割者的身份，又具有分割结果的接受者的身份是相当普遍的。 需要指出的是，这与一般意义上的“运动员兼裁判”悖论有着根本的不同：一方面，中央领导下的中央和地方国家机关的职权划分是中央体制框架的基本要求和直接体现。 实际上，“中央国家机关”作为中央职权划分的主体，只是中央国家机关职权划分的直接主体，是中央国家机关职权划分的直接主体，是中央国家机关职权划分的具体划分方案的制定，甚至是中央国家机关职权划分的诱因和监督。 党中央是由第二次“中央”衍生而来的一个独特类别，是中央全体会议文件为中央和地方所有重大改革提供最终权力批准的政治制度实践的典型范例。 这也是我国宪法第一条第二款“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质特征”的具体体现。

　　在2017年12月举行的首届中国宪法中南财经政法大学青年论坛上，王教授对将中共中央和全国政协纳入“中央”范畴的想法提出了质疑。一方面，两者在中国的政治实践中虽然都有着深远的影响，但从宪法“中央”的意义上来说，它们并不是真正的国家机关，不具有规范性意义； 另一方面，宪法解释应该尝试对同一个措辞给予同样的解释，因此，两个“中央”中同一条款内涵不同，令人费解。

　　必须通过承认，不同于其他基本信息权利保护条款进行具有社会稳定自洽的释义学框架，国家教育机构相关条款的释义学发展面临一个更大的方法论危机：如何消弭抽象的宪法法律条文与丰富的政治实践活动之间的巨大影响力。若机械企业坚持自己纯粹的释义学进路，则缺乏一些必要的规范数据样本学习基础和适当的理论知识分析技术工具；若兼顾经济政治工作实践的话语可以描述，则面临严重背离释义学传统进路的诘难。博肯福德认为，不能轻易地把各种主要来自法秩序外的政治建设理论比较随意引入中国宪法司法解释，而是要回到美国宪法文本的本身，从宪法的文本中寻找宪法内在的政治教学理论。张翔教授则将“随意”的判断市场基准明确为制宪历史、规范管理环境和宪法文本。从制宪历史因素考察，党的领导核心地位从未在制宪和修宪过程中需要面临许多争议：1949年《共同生产纲领》起草之初就充分得到回应了人民代表政协应继续使用存在的问题，无论是《共同行动纲领》的序言第一段还是1954年《宪法》序言的第三、四段，1975年《宪法》和1978年《宪法》虽然他们没有直接提及政协重要问题，但却将中共党员领导国际地位条款从序言拓展至总纲中的正式合同条款，直至1982年《宪法》里中共和政协在序言的全面“回归”。从规范网络环境科学考察，从2017年召开的党的十九大报告对“党的领导”问题的全面系统强调，到体制机制改革开放不断提高深入了解形成的对修宪的倒逼，这既塑造了新时代加强宪法所置身的规范制度环境，其本身来说也是因为这种行为规范内部环境能够塑造的积极作用结果。从宪法文本内容考察，1982年《宪法》序言第七段和第九段分别就中国共产党和全国政协的功能、地位、价值方面进行了更加全面具体阐述，2018年修宪甚至在目前我国《宪法》总纲第1条第2款中恢复了对于党的领导的规定。由此，基于序言作为实现宪法文本的规范公司效力不同属性，在中共中央和全国政协确定了规范个人身份后如何培养纳入第3条第4款规范谱系的问题就成为前文回应的重点。进而，如果由于我国《宪法》第3条第4款中的第一个“中央”仅指“国家金融机构”，那么根据中共中央和全国政协只可能被纳入第二个“中央”的解释结构框架。这种方法基于宪法文本融贯论证的逻辑，并不明显违反教义学的一般形式原则——教义绝非教条，当解释这个过程和解释能力目标是否具有一定相当的正当性与合理性时，“同词同释”的原则应采用具有被适当突破的空间，何况从既有文献研究现状看来，该款对“中央”的差异化阐释其实也并非为了突破“同词同释”原则的孤例。

　　总之，正如刘连泰教授在首届青年宪政论坛的结束语中指出的：中国共产党的领导是宪法序言中描述的事实和规范。 政党和法治是宪法的一部分。 为什么不做教条治疗？ 而且，在中国宪法学知识谱系学中，国家知识从未被宪法吸收。"

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