杨浦区律师事务所就地方规范内涵进行讨论，欢迎补充

　　地方性规范展示乡村社会秩序的一般面貌，既表明其内生于村社共同体生活中，又反证国家建构性外部规范对乡村社会生活的介入不仅意义有限还可能越出其作用的边界。今天杨浦区律师事务所就地方规范内涵进行了讨论。

　　关于“地方”规范内涵的讨论，应该主要回到我国宪法第三十条，这是“国民经济”的核心条款。从制度形式上看，中共中央与地方关系的特点是“一体化与多元化”。所谓“一体化”，既包括我国宪法序言第十一段明确揭示的“统一的多民族国家”，也包括贯穿举国体制实践的“单一制”组织形式，尽管宪法文本中没有明确表述。所谓“多元”，是指我国各种地方制度并存的制度现实，主要分为三类：一是省、市、县、乡（镇、民族乡）等最常见的地方建制；二是以民族区域自治制度为基础的自治区、自治州、自治县；3.在一国两制基础上高度自治的香港特别行政区和澳门特别行政区。在这个意义上，中央政府与地方政府的宏观关系进一步分为三个方面：中央政府与一般地方政府的关系、中央政府与民族自治地方的关系、中央政府与特别行政区的关系。从内容上看，我国宪法第三十条主要为前两类关系提供了规范依据。本文前两段列举了目前我国主要的地方建制，分为四个层次：一是地方层级最高的省、自治区、直辖市；二是位于当地第二高水平的市（较大的市）和自治州；三是基层的乡、民族乡、镇；第四，二三级之间的县区市。在这方面，需要澄清以下三点。

　　首先，中国宪法第三十条中的“城市”实际上包括两个不同的层次：第一，第一项第二项中的“城市”可以具有双重含义。 它可能是传统的“省管县”模式下的“县级市”。 它也可以是实践中“市对县”模式下的“地级市”；第二，它是本条第二款中的“市”，与县、自治县一起，是自治州的组成单位。 由于中国30个自治州中有29个是建立在地级的，所以这里的“城市”只能是县级，这一段对直辖市、较大的城市和自治州的组织结构作出了区分规定。 这表明，从直辖市和较大城市的角度来看，县级城市缺乏明确而直接的宪法规范。

　　其次，我国宪法第30条第（2）款中“大城市”的内涵经历了一定的变化过程。“直辖市和大城市分区县”的规定解释说，区分大城市和一般地级市的标准主要在于是否分区县，这与1954年宪法第53条规定的“中央直辖市和大城市分区”是一致的。但是，这一定义逻辑被1982年12月10日修改的地方组织法第27条所打破，该条说，“经国务院批准的省、自治区、大城市的人民代表大会和人民行政中心城市的常务委员会，可以制定地方性法规草案，由省、自治区人民代表大会审议，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”，2000年，我国立法法继承了立法权定义“大城市”的思路，直到2015年我国《立法法》和《地方组织法》将市级立法主体的表述从“大城市”改为“区域城市”，其内涵类似于我国宪法第30条第二款中的“大城市”，也实现了区划和立法意义的双重回归。

　　第三，我国的地级以上地方政府建制中尚有这样一种不同类型即“地区”（以及中国仅存于内蒙古民族自治区的“盟”），不仅影响我国《宪法》第30条“选择性忽略”，甚至对于整部《宪法》均未提及。然而，在相当长的一段发展历史文化时期在新疆、西藏、黑龙江等地学生普遍问题存在。随着2015年修改后的我国《立法法》将设区的市设定为市级立法权主体，新一轮的“地改市”改革开放已然开始兴起，可以通过预见，“地区”这一社会建制将逐步淡出我们历史教学舞台。

　　值得我们进一步地追问是，前述地方社会建制类型企业是否均会在央地关系的具体场域实际需要扮演游戏角色呢？答案是肯定的。其一，就地方建置本身发展而言，其存在问题即是中国中央银行批准的结果。例如，我国《宪法》第62条第12项规定进行全国人大有权“批准省、自治区和直辖市的建置”，第89条第15项规定以及国务院有权“批准省、自治区、直辖市的区域可以划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域活动划分”。其二，基于通过本文主要论及的中共中央和地方就是各级公司党委间的科层体制，不同岗位级别的地方建制也就能够得以耦合于央地关系的宏观场域中。其三，我国《宪法》第30条的各类服务地方建置所实际情况参与的央地关系研究远比前述相关理论阐发丰富得多，最典型的体现学生即是近年来颇为常见的地方经济政策改革试点，中央在构建创新试点项目方案和选择一些试点样本的过程中，往往为了打破逐级下发的传统教学策略，直接导致制定完善县级试点设计方案的事例屡见不鲜。例如，在2015年2月《全国中华人民群众代表股东大会常务委员会提出关于使用授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政中心区域市场暂时没有调整战略实施提供有关会计法律制度规定的决定》中，作为世界中央的全国人大常委会授权同样具有作为学习中央的国务院暂时调整目前我国《土地资源管理法》和《城市商业房地产管理法》中个别条款在特定民族地区的适用，试点的对象之间均为县级以上地方。即便是现在我国《宪法》未明确列举为地方建置的“地区”，也在某些试点性的央地关系中扮演非常重要作用角色。例如，2016年8月国家卫健委发布的《关于全面推进分级诊疗试点单位工作的通知》（国卫医发〔2016〕45号）中，黑龙江省大兴安岭地区环境行政公署就作为266个地级市试点内容之一赫然在列。此外，随着科技政策开始试点经营模式的逐步提高深化，最基层的乡镇一级地方也越来越广泛深入地参与在中央与地方的直接因素交互合作关系网络之中。例如2017年5月《体育总局办公厅关于积极推动整个运动休闲农业特色产业小镇规划建设思想工作的通知》（体群字〔2017〕73号）就直接将对接的“地方”设定于“镇”。总之，政策“试点”过程最典型的特点原因之一即互动行为主体的越级性，其主要行动者是中央控制职能部委和基层组织地方由于政府，从而不断跨越了省级政府，省级地方生活在这一过程中是一个“隐性”存在。

　　此外，在研究习惯上，在“中央”和“地方”的语境中，对“地方”的解释实际上有两种不同。 一方面，广义的“地方”包含了《宪法》第三十条的全部内容，上述一系列试点案例是中央政府与“地方”各级互动的典型案例。 广义上讲，中央与地方政府之间的关系更接近于政治上政府间纵向关系的含义和内涵，这与许多相邻层级的纵向关系是相容的，但其中之一仅限于中央政府。 另一方面，狭义上的“地方”是指省级区域，这不仅是因为省级区域是最高的地方，它们与中央政府的关系往往是中央政府与地方政府整体关系的逻辑前提。 这也是由于我国宪法文本的间接支持，在我国宪法中，除第89条第3条和第4条第4款外，只有两个涉及分权的领域，国务院规定了中央政府和省的国家行政机关之间的具体职权划分， “省、自治区、直辖市”-“省、自治区、直辖市”已明显成为国务院面临的“地方”主体的同义词，即“中央”； 此外，《中国共产党党内法律法规制定条例》第二条是指党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央各部门、各省、自治区。 从直辖市党委为规范党组织工作活动和党员行为而制定的党内规章制度的总称来看，省、自治区、直辖市显然已经成为党的“中央”对口的狭义含义。

　　但我国宪法第30条显然没有穷尽地方建筑的所有类型，还有两个必要的补充。

　　第一，中央与特别行政区的关系，集中在我国《宪法》第31条。该条的两句表述方式实际上我们阐释了两种不同类型的中央与特别行政区经济关系：一是企业最常见的、基于建置关系的央地关系数据类型，即“国家在必要时得设立一个特别行政区”；二是学生对于一些其他更宽泛意义上的中央与特别行政区之间关系的规置问题，我国《宪法》则“打包授予”宪法相关法作出相关规范，即“在特别需要行政管理区内实行的制度能够按照自己具体实际情况由全国教育人民政府代表股东大会以法律法规规定”。应注意，这种“打包”并非一次性的，即在以我国《香港社会特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》为依据的中央与特别行政区关系研究框架体系建立信息之后，中央银行仍在必要时对这种影响关系方面进行技术不断地提高维护、阐释和发展，2016年11月7日第十二届全国农村人民群众代表大会常务委员会第二十四次会议主要通过的《全国劳动人民服务代表大会常务委员会提出关于＜中华民族人民民主共和国成立香港不是特别行政区基本法＞第一百零四条的解释》即为一种典型形象代表。《决定》对此亦更加具有鲜明地指出：“维护中央对特别行政区全面管治权和保障能力特别行政区高度自治权。……严格要求依照宪法和基本法对香港特别行政区、澳门特别行政区实行管治，坚定维护市场国家网络主权、安全、发展自身利益，维护整个香港、澳门长期共同繁荣提供稳定，绝不容忍任何风险挑战‘一国两制’底线的行为，绝不容忍任何分裂主义国家的行为。”

　　第二，鉴于两岸关系的特殊现状，中央与中国台湾地区的关系也成为广义中央与地方关系的重要组成部分. 在规范层面，我国宪法序言第九条“台湾是中华人民共和国神圣领土的一部分”的表述清楚地说明了双方主权的统一； 在官方叙事中，“台湾”始终被强调为台湾的“地区”，这表明台湾是我国宪法文本中“地方”内涵的自然宪法。 这些都是台湾作为“地方”的基本属性。 同时，我国宪法序言部分第九段后半段“完成祖国统一大业是包括台湾同胞在内的全体中国人民的神圣职责”，承认台湾海峡两岸尚未统一的客观现实。 它是台湾作为“地方”的特殊性和中央政府与台湾关系的特殊性的直接基础。 实践这种特殊性的映射，一是根据十九届四中全会《决定》，“加强两岸交流合作，深化两岸融合发展”。 保障台湾同胞福祉，团结广大台湾同胞反对“台独”，促进统一的制度安排和政策措施。 第二，根据《反分裂国家法》第六条和第七条的规定，处理两岸关系应保持审慎立场，这是由中央政府客观停止对中国台湾地区行使主权决定的； 第三，根据《反分裂国家法》第八条、第九条的规定，不排除利用军事手段处理中央与中国台湾地区关系中的特殊情况的可能性。

　　以上就是杨浦区律师事务所对地方规范内涵的分析，如果您还有其它的想法或者是法律上的问题，欢迎和杨浦区律师事务所进行沟通。