嘉定区律师事务所分享“中心”之外的“中心”: 对“四小组”实践心得

　　宪法是国家的根本法，它规定了国家的根本制度和根本任务，是人们行为的基本法律准则。今天嘉定区律师事务所分享宪法中“中心”之外的“中心”: 对“四小组”实践心得。

　　(一)宪法序言：规范与政治实践沟通的桥梁和基础。

　　在制度进行实践活动层面，我国素有“四大班子”的提法，其中一个党委和政协这两个“班子”处于发展我国《宪法》第三章之外，并不符合该法第3条第4款划分“国家教育机构”职权的前提预设。然而，不可否认的是，这两个“班子”在国家企业日常思想政治工作实践中却发挥着重要影响作用，其在中央和地方文化不同需求层次的组织研究分支的权力划分对各级政府国家经济权力的行使社会意义具有深远。

　　从共同纲领和中华人民共和国成立以来的四部宪法来看，关于中国共产党和政治协商的规定大致可以分为四类。一是共同纲领，其序言承认中国共产党是中国人民政治协商会议的核心组成部分另一方面，正文第十三条规定了中国人民政治协商会议的组成，职能和职责。第二，1954年宪法，其中规定了中国共产党和政治协商是放在序言，机构没有涉及。第三，一九七五年宪法和一九七八年宪法都没有涉及政治协商问题，但对中国共产党领导各项事业的规定都在正文中作了规定，明确加强这些规定的意图，也与当时的具体历史背景直接相关。第四，自2018年3月第十三届全国人民代表大会修改宪法以来，1982年宪法发生了重大变化。长期以来，中国共产党和中国人民政治协商会议全国委员会都被纳入了1982年宪法的序言。一方面，序言部分第十段在爱国统一战线的内涵上增加了“致力于中国梦”的新表述，在总纲第一条第二款中增加了一句话： “中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。”

　　一个先决问题是：宪法序言能否成为分析中共中央和CPPCC全国委员会“核心”属性的宪法基础？这主要涉及宪法序言的效力。学术界对这一问题进行了三次集中辩论，对序言的有效性已初步达成共识。2001年12月3日，时任全国人大常委会委员长李鹏在全国法制宣传日座谈会上指出：宪法序言最集中地体现了党的基本思想和人民的根本意志，是宪法的灵魂，同宪法条文一样具有最高的法律效力。......改革开放以来，历届党代会确定的大政方针，及时由党中央提请全国人大修改宪法，依照法定程序成为国家意志。最重要的内容写在宪法序言中，具体内容写在宪法条文中。因此，作者依据《宪法》序言，将上述两个重要政治机构的核心属性阐述如下。

　　（二）“中国共产党中央委员会”作为“中央委员会”

　　塞缪尔·P·亨廷顿曾经指出：在中国，国家的性质和目的是根据党的意识形态确立的。2019年10月31日，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出：中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。要坚持党政军民学、东西南北、党领导一切，坚决维护党中央权威，完善党总揽全局、协调各方的领导体制机制，把党的领导落实到国家治理各领域各环节。“至高无上”、“东西南北”、“大局”和“一切”的表述，使中共中央作为中央与地方关系中的“中央”的内涵和意义跃然纸上。

　　何谓“中共中央”？

　　就理论研究而言，其一般主要包括党的全国人民代表大会、中央管理委员会和中央工作纪律进行检查技术委员会（均由党的全国企业代表大会选举活动产生）、中央政治局及其常务委员会（由中央经济委员会全体学生会议选举过程中产生）、中央书记处（由中央政治局常务委员会提名、中央委员会全体员工会议系统通过）；党的最高领导机关，根据“双领导机关制”，则包括我们全国文化代表大会和由它产生的中央委员会。在规范社会层面，《中国没有共产党党内法律法规政策制定相关条例》第2条也规定“中共中央”泛指一个中国加入共产党在中央精神层面的各组织，是指中国共产党的中央组织能力以及我国中央纪律检查委员会、中央各部门。可见，在党内法规知识层面，“中共中央”的内涵是相对比较明确的，然而这些问题原因在于，“中共中央”作为自己国家央地关系中的“中央”，在宪法文本教学中有依据吗？

　　一九八二年宪法序言指出，中国共产党的领导分为三个阶段： 第一，中国共产党在革命第五阶段的领导； 第二，中华人民共和国成立六周年以来中国共产党的领导； 第三，中国共产党未来的领导。事实上，这充分确立了中国共产党中央委员会作为过去和未来全国各项事业的最高领导层的统一领导地位。这种领导力建立在两个基础之上。

　　首先，在理论层面上，“在中国，一切国家权力属于人民，通过连接民主集中制原则的机制，权力集中时，通常集中在各级党组织，最终集中在党中央。”实际上，执政党的组织拥有最大的权力，行政部门排在第二位，全国人大排在第三位，全国政协排在第四位，最后是法院和检察院。

　　其次，2018年3月11日十三届全国人大一次重要会议可以通过的《宪法修正案》第36条明确了中国人民共产党对全国企业各方面发展事业的领导核心地位，回应了党的十九大以来我们反复重申的“坚持党对一切管理工作的领导”的要求。在中央和地方各层级中，党委均处于一个最高的领导经济地位，党内组织文化体制以及由此得以外化于央地关系。“党中央已经成为目前我国最集中主要体现自己国家对于权力的机构，并通过这些地方各级党组织对地方就是政府政策实施思想政治建设领导。因此，这又体现了国家行政权力的单一制特征。在国家两元结构中，中国没有共产党所代表的国家之间权力是最根本的。”这也是学习邓小平理论直接将“党中央”与“国务院”并列作为“中央”内涵的基础问题所在。从这个研究意义上说，在中共中央银行作为“中央”的角色游戏设计中，与其对应的“地方”不仅影响包括一些地方各级党委和地方各级国家安全机关，而且其中包括人类社会主义组织、企事业单位和其他一切行为主体和事项，因而他们具有使用最为宽泛的外部性。正如2017年党的十九大报告所重生的，“坚决维护党中央权威和集中统一领导，严明党的政治课堂纪律和政治规矩，层层落实管党治党政治环境责任”。

　　最后，党中央2018年发布的《党政机关深化改革规划》是一项与修宪具有深远时代性的体制改革文件。 在中共中央设立的中央组织部、中央宣传部、中央统战部等部门，负责中央机构编制委员会办公室、公务员工作、新闻出版工作、电影工作和宗教工作。 华侨事务实行“统一管理”。 此外，中央统战部还在保持国务院组成部门地位的前提下，对国家民族事务委员会实行“集中统一领导”。 党中央对国家行政权力的渗透，成为新时期解读“中央”内涵的重要制度基础。

　　最后值得一提的是，为了加强党中央在全国重点地区的领导作用，近年来，各级领导班子（委员会）的设置模式得到了广泛实施。从命名规则来看，“中央领导小组（委员会）”一词明显体现了“中央政府”的产权判断，从实际运行机制来看，这些“小组（委员会）”由中国共产党中央政治局直接领导，在一定程度上占据了各自领域的最高地位，实现了执政党和中央国家有关机构职权的深度整合。

　　（三）作为“中央”的全国人民政协

　　政协历来是我国政治结构的重要组成部分。 根据我国宪法序言部分第十段的规定，中国人民政治协商会议是一个具有广泛代表性的统一战线组织，标志着在革命、建设和改革的漫长过程中，在中国共产党领导下，由所有民主党派和人民组织共同组成。 包括所有社会主义劳动者、社会主义事业建设者、支持社会主义的爱国者、支持祖国统一的爱国者、致力于中华民族伟大复兴的爱国者在内的广大爱国统一战线。" 一方面，人民政协社会组织的性质决定了它不能出现在宪法第三章甚至宪法安排的具体规范中，因为“人民政协是由各方联合起来的组织”。 人民政协的活动有自己的法律规定，不一定是宪法规定的；另一方面，虽然这些规定只出现在宪法的序言中，但是，人民政协仍然具有突出而重要的宪法地位： 在修改宪法的过程中，考虑到宪法只能规定一些重大问题和各方面的平衡，在写政协委员的性质和作用的同时，有一些重要的团体没有写入宪法，尽管许多人一再要求写入宪法。 因此，甚至可以认为，我国宪法与中国人民政治协商会议章程（以下简称“章程”）之间存在某种隐性或隐性的逻辑联系。

　　《章程》第2条规定：“中国发展人民思想政治协商工作会议全国教育委员会和地方政府委员会的主要管理职能是政治协商、民主监督、参政议政。”这其实彰显了政协参与一个国家安全事务的本级性特征，即各级政协分别在其所处的块块层级中发挥重要作用，其作用研究范围是《宪法》序言第十段描述的“国家对于政治文化生活、社会实践生活”、“对外友好交流活动”和“进行分析社会资本主义理论现代化城市建设、维护自己国家的统一和民族团结的斗争”。这是否意味着我国作为最高级别的全国政协并不需要具有扮演“中央”角色的可能性呢？未必。一方面，《章程》第19条第2款规定，“中国实现人民群众政治协商会议全国委员会对一些地方委员会的关系和地方委员会对下级地方委员会的关系是指导教师关系”，因此在全国政协和地方政协的二元维度中，本身即存在差异具有自身内部性的央地关系。另一个人方面，《章程》第34条第5项明确要求中国服务人民政治协商会议全国委员会全体会议具有“参与对国家大政方针的讨论，提出建议和批评”的职权，即全国政协可以同时通过不断提出批评和建议的渠道产生影响世界其他“中央”部门的决策与行为，进而能够通过利用这些相关部门的央地关系营销渠道充分发挥间接促进作用，甚至他们可以选择通过这个政党协商程序设计影响中共中央的重大战略决策。

　　在政治实践中，除了政协自身宪法基础之外，政协具有不可制度化、不可忽视的中心属性的另一个原因是党中央最高权力的配置结构，它是国家事业各方面领导核心。 中共第十四届中央政治局常委以来，虽然常委人数和代表机构发生了变化，但全国政协一个常委负责制一直是一种持续的政治实践。 在中共十九届中央政治局常委现行的任期模式中，除国务院总理和中央军事委员会主席外，基本上属于四大制度。 即中共中央（总书记、党委书记、中央纪委书记）、全国人民代表大会（常委主席）、全国政协（主席）、国务院（总理、第一副总理）， 在中共中央会议制度的支持下，全国政协在宪法文本之外的政治事实意义上再次被确认为“中央”。

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