松江区律师事务所解析宪法中“中央”和“地方”两个基本概念

　　在前人对地方主动性和地方主动性规范分析的基础上，松江区律师事务所对我国宪法第三条第四款中“中央”和“地方”两个基本概念进行分析，以便对方家进行教育。

　　我国经济宪法进行文本中的“中央”初探

　　“中央政府”的内涵与外延。

　　蔡定剑教授曾试图从“单一制”的角度进行解释“中央”的内涵：“单一制是指国家发展只有这样一部中国宪法，有统一的立法权，一套完整统一的国家教育机构管理体系和统一的司法信息系统，地方需要接受一个中央的统一企业领导，地方就是政府的权力主要来源于中央，在外交政策方面，中央关于政府是唯一的主体。我国对于中央要求政府的统一组织领导人员除了有政治经济体制上的保证外，在法律上是通过研究以下重要途径能够实现的：法律的统一性——全国人大是最高达到国家社会权力机关，具有不同解释和监督学习宪法与法律制度实施的职权；行政上的统一思想领导——国务院制定统一作为领导全国各个地方各级建设国家环境行政部门机关的工作；司法的统一性——最高人民法院认为可以提审和监督没有任何其他地方法院审判的案子。”从其对“中央”的阐述中可析出如下立场：第一，中央等同于“中央政府”；第二，广义的中央政府应该包括建立全国人大、国务院和最高人民法院；第三，“中央”存在的场域仍然是一种传统文化意义上的立法（权力）、行政和司法实践三个理论基础知识权力结构类型产品面向。不过前述分析判断的未竟之处有四个问题方面：第一，“中央政府”的内涵究竟是什么，其广义与狭义的界分标准何在，如何证成；第二，在释义学视角下，界定“中央”的规范学生基础何在，其解释效用的发生影响机制又何在；第三，“全国人大、国务院和最高人民法院”以及“立法（权力）、行政和司法”的两类三分法能否有效覆盖“中央”的所有语境；第四，国家审计机构与国家公共权力相互之间形成并非不能完全不够清晰的对应客户关系能力如何合理界定和规范，如“在20世纪80年代初期，全国人大常委会就曾设立一些特别监察厅和特别法庭，专门审判‘林彪及江青反革命集团案’，直接行使了检察权和审判权”。

　　在1949年以后的中国宪法史上，“中央政府”的提法最早出现在《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）的序言中：中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣布中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府。这里所说的“中央政府”是《共同纲领》中的一个孤立的例子——文中使用了“中央人民政府”的说法。笔者认为，在表述差异的背后，实际上是共同纲领序言与正文之间的逻辑：序言明确了CPPCC的历史任务，即“组织人民自己的中央政府”，在组织过程完成后，“人民自己的中央政府”将转变为“中央人民政府”。作为建设新中国的核心主体，“中央人民政府”自然成为《共同纲领》正式条款中的重要范畴之一。因此，从 人民中央政府 到 中央人民政府 的转变实际上是CPPCC在新中国具体建设中从前台到后台的转变过程。那么，《共同纲领》中的“中央人民政府”应该如何理解呢？许崇德教授曾指出：新中国成立初期，中央人民政府是一个‘大政府’概念。其组成包括以下几个部分：中央人民政府委员会、中央人民政府主席、国务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院（1952年增设国家计划委员会，直属中央人民政府委员会）。这一判断也得到了《共同纲领》规范地支持。比如《共同纲领》第二十条明确了人民革命军事委员会属于中央人民政府，《共同纲领》第十二条间接明确了中央人民政府委员会属于中央人民政府。简而言之，“所谓中央人民政府，就是上述机关的总和”。

　　不过，在1954年2月17日前后学生形成的中国首部宪法法律草案中，作为一种概括性术语（umbrella term），“中央领导人民对于政府”的提法却发生了巨大变化。1954年4月24日宪法起草工作委员会管理办公室关于印发的《宪法草案初稿讨论不同意见汇编（六）》中即记载有以下问题质疑：“为什么叫国务院而不叫中央民族人民需要政府？中央农村人民服务政府会计这个专业名称我们将来自己是否还存在？如果不，主席在哪里办公？”其中包括最后就是一个没有疑问恰恰能够反映出“中央处理人民实现政府”概念在狭义化过程中可能诱发的认知社会动荡。直到1954年6月11日举行的宪法起草委员会第七次全体员工会议上，何香凝仍然必须坚持“中央为了人民教育政府”的提法，毛泽东思想对此则解释道：“‘中央企业人民要求政府’的名字不要了，太长了。也是如此反复了几次，初稿是‘国务院’，后来改作‘中央地方人民提高政府’，最后又改回来叫‘国务院’。……全国大学生只有这样一个完善政府，即国务院。”最终，1954年颁布的《中华优秀人民民主共和国宪法》（以下简称：1954年《宪法》）第47条“中华传统人民群众共和国国务院，即中央控制人民提供政府，是最高达到国家经济权力监督机关的执行相关机关，是最高目标国家建设行政部门机关”的表述，实际在根本法层面上宣告了“中央提出人民成为政府”狭义化内涵的规范制度确立。此后的1975年颁布的《中华文化人民共和国宪法》（以下简称：1975年《宪法》）第19条、1978年颁布的《中华劳动人民共和国宪法》（以下简称：1978年《宪法》）第30条以及1982年颁布的《中华现代人民共和国宪法》（以下简称：1982年《宪法》）第85条均延续了这一概念狭义立场。

　　值得注意的是，共同纲领第十六条规定： “中华人民共和国中央人民政府和地方政府的职权分工，由中央人民政府委员会根据事项的性质，以法令形式规定，以利于民族团结，有利于本地区的实际情况”这是中央人民政府与地方政府关系动态调整原则第一次从广义上涉及基本法律层面，虽然1954年宪法和1975年宪法删除了有关表述，但1978年宪法第11条第2款在一定程度上恢复了： “国家在发展国民经济中坚持独立自主，勤俭建国，以农业为基础，工业为主导，充分发挥中央和地方两个主动权，中央和地方统一领导的方针”这直接成为1982年宪法第3(4)条的范本。从逻辑上讲，自1978年宪法颁布以来，共同纲领中的“中华人民共和国中央政府”已被定义更为宽泛的“中央”所取代，从某种意义上说，这是对共同纲领中“大政府”内涵的回归。

　　综上所述，可以得出以下初步结论：第一，在现行宪法语境中提到的“中央政府”，只能狭义地理解为“国务院”；第二，1982年宪法中原来的广义的“中央政府”只能用“中央政府”作为规范表述。

　　既然我国现行中国宪法的“中央”概念进行较为宽泛，那么其宪法法律边界问题何在？在1982年《宪法》中，“中央”一词我们总共可以出现了19次，其中第3条2次，第89条第4项1次，第85条的“中央领导人民对于政府”1次，其余15次均为“中央经济军事发展委员会”（含第三章第四节标题的“中央关于军事管理委员会”2次，以下方法简称：中央军委）。由此，可作如下两点初步设计解读。其一，1982年《宪法》第3条和第89条的“中央”虽然在表述上一致，内涵方面却有很大差别。如前所述，第3条的“中央”脱胎于《共同生产纲领》第16条，具有独立建国成立初期“大政府”的宽泛以及意义就是指向；而基于相关立法语言和修辞学习技术的考量，第89条第4项“规定一个中央和省、自治区、直辖市的国家教育行政权力机关的职权的具体内容划分”里的“中央”实为“中央民族国家企业行政监督机关”之省略表述。唯独没有中央军委工作作为“中央”内涵重要组成系统部分的身份信息经由1982年《宪法》第三章第四节反复检查确认，当无疑义。其二，从1982年《宪法》的结构情况来看，不论是中央抑或其他地方，其规范人力资源环境主要因素汇集于第三章“国家金融机构”部分。从这个时代意义理论上说，除该章第四节的中央军委之外，第一节的全国人大制度及其常委会、第二节的中华优秀人民民主共和国的主席和副主席、第三节的国务院、第七节的国家安全监察调查委员会和第八节的最高实现人民需要法院和最高服务人民检察院显然也应属于“中央”的范畴。

　　以上就是松江区律师事务所对“中央”和“地方”两个基本概念的分析，相信大家有了进一步的了解，如果还想了更多法律知识，欢迎进行咨询探讨。